ماهیت و چرایی ایجاد مرکز تحقیقات راه ، مسکن و شهرسازی
مقدمه
هدف کمّی و راهبردی صنعتی‌سازی ساختمان، در جدول «شمارۀ ۱۲» ذیل «ماده ۴۹» از «فصل ۱۱» (توسعۀ مسکن) در لایحۀ قانونی برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران، تببین شده و دولت را، مکلّف کرده است تا پایان برنامه، تولید صنعتی ساختمان را به ۱۵درصد برساند. امر تقنینی موصوف در حالی وضع شده که «صنعتی‌سازی ساختمان، فرایندی نسبتاً زمان‌بر است که با سیاست‌گذاری، هدف‌گذاری، برنامه‌ریزی، تدوین قوانین مناسب و مدیریت هماهنگ صنایع وابسته، میسّر خواهد شد»، و از سوی دیگر «سهم صنعتی‌سازی مسکن در کشور در دهه‌های اخیر بین ۱ تا ۵ درصد در نوسان بوده» است. هدف کمّی پیشگفته، در مقایسه با روند طی‌شده، بسیار خوش‌بینانه می‌نماید و ضرورت تدوین راهبرد، با رویکردی جامع‌نگر، به‌منظور نیل از «وضعیّت موجود» به «وضعیّت مطلوب» ترسیم‌‌شده در برنامۀ توسعه، انکارناپذیر است. در این راستا، یکی از مولّفه‌های استراتژیک، بحث حقوقی و قراردادی صنعتی‌سازی ساختمان بوده، که نگارنده در این مقاله به آن پرداخته است.
هدف
پیش‌نیازها و الزامات حداقلّی تدوین استراتژی، احصای نقاط ضعف و قوت – توجّه به عوامل درونی – همچنین، فرصت‌ها و تهدیدها – با ملاحظۀ عوامل بیرونی – است. به این ترتیب، اعلام مهمترین مصادیق ارکان اربعۀ «تحلیل SWOT» ساختار حقوقی صنعتی‌سازی ساختمان، هدف نگارنده در این مقاله است.
طرح بحث
«صنعتی سازی بنا بر تعریف، کلیه فعالیت‌های مرتبط با طراحی، فناوری‌ها، روش‌های ساخت‌وساز و تولید کارخانه‌ای قطعات و اجزای ساختمان، مجموعه سیستم‌ها و فرایند صنعتی‌سازی ساختمان را تشکیل می‌دهد که با لحاظ کامل موازین علمی و به طور انبوه و براساس استانداردهای مدولار و زنجیره‌ای و رعایت الزامات فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و موازین توسعه پایدار انجام می‌گیرد. در روش‌های صنعتی، قطعات و اجزای ساختمان تحت نظام صنعتی در کارخانه تولید و از جنبه‌های مختلف کیفی، آزمایش و سپس به محل کارگاه حمل می‌شوند. ازاین‌رو حجم عملیات ساختمانی در محل کارگاه، کاهش و میزان تولید و ساخت‌وساز افزایش می‌یابد و شرایطی را می‌طلبد که مهمترین آن‌ها عبارت‌اند از:
– مکانیزه‌شدن عملیات اجرایی در کارگاه یا سایت؛
– تولید قطعات بزرگ در کارخانه براساس معیارها و استانداردها، همراه با تأیید کنترل کیفیت؛
– استفاده از اطلاعات خشک؛
– ارتباط نزدیک بین طرح و تولید و تشکیلات عملیاتی در کارگاه‌ها، بهبود کیفی مدیریت ساخت‌وساز.»
بر این اساس، صرف تقنین برای تحقق صنعتی‌سازی ساختمان، کافی نیست. درواقع، قانون‌گذاری در یک زمینه، ذیل حقوق نوشته، شرط لازم است و شرط کافی برای تحقق امر مدنظر، تمهید اجرای صحیح و دقیق آن در سایۀ نظارت قانونی و قضایی است. چرا که وضع قاعده، در امر پر تکرار و مجرب، موجب تثبیت عرف، و در اموری نظیر صنعتی‌سازی ساختمان، که تکرارپذیری کمتری دارد و جامعه (اعم از عوام و متخصصان) با صورت و ماهیت آن، مواجهۀ جدی نداشته‌اند، به‌منظور جریان‌سازی در جامعه خواهد بود. بدیهی است که در مورد اخیر، وضع قاعده، به‌تنهایی نمی‌تواند سازندۀ عرف (عادت مورد تأیید عقلا) باشد و اگر به این مهم، توجه کافی و وافی به مقصود نشود، قاعدۀ وضع‌شده رفته‌رفته متروک خواهد شد. ازاین‌رو توجه همزمان به دیگر مباحث علوم انسانی، نظیر مدیریت، علوم اجتماعی، جامعه‌شناسی و مسائل زیست محیطی ضرورتی انکارناپذیر است.
با مروری به تاریخچۀ موضوع، ملاحظه می‌شود که نخستین کنش‌گری جدی مقنّن در این زمینه، در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضۀ مسکن (مصوّب ۲۵/۰۲/۱۳۸۷) و آیین‌نامۀ اجرایی قانون مارالبیان(مصوب ۲۰/۰۸/۱۳۸۷) متجلی است. هرچند «ماده ۱» قانون یادشده، به موضوع «تولید صنعتی مسکن» اشاره کرده و تکالیف احصا شده مقنّن برای وزرات راه و شهرسازی، در آیین‌نامۀ اجرایی ناظر به «تأمین زمین»، «بررسی فناوری‌های جدید ساخت صنعتی و حمایت از واحدهای تولیدی و سرمایه‌گذاران و نخبگان فنّی»، «احیا و استحاله کارخانه‌های غیرفعال به کارخانه‌های خانه‌سازی»، «معافیت‌ها»، «آموزش، تحقیقات و ترویج» بود.
سپس در ۳۱/۰۳/۱۳۹۰، «بند ۴» از «ماده ۱۴» قانون مذکور، اصلاح، و وزارت راه و شهرسازی موظف شد «ظرف مدت سه ماه، راهکارهای تولید، واردات و به‌کارگیری ماشین‌آلات و ابزار تولید محصولات صنعتی تولید مسکن انبوه را به هیأت وزیران پیشنهاد کند»، که بعد از گذشت یک دهه، در اصلاحیۀ مورخ ۰۸/۰۴/۱۳۹۹ آیین‌نامۀ اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، برنامه‌ریزی برای تولید انبوه و صنعتی مسکن در دستور کار قرار گرفت.
غالب موارد پیشگفته، به دلایل مختلف، با نتایج خوبی روبه‌رو نشد تا اینکه اخیراً لایحۀ قانونی برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران، ذیل «ماده ۵۵» قانون، و به منظور بهبود کیفیت و کاهش هزینه‌های ساخت وساز مسکن، تحقق اقدامات زیر را بر عهدۀ وزارت راه و شهر سازی نهاد:
الف) تا پایان برنامه، حداقل ۱۵درصد از برنامه‌های تأمین مسکن را با استفاده از فناوری‌های نوین، صنعتی‌سازی(پیش‌ساخته و مجموعه‌ای «مدولار») و هوشمندسازی سازگار با اقلیم و بافت کشور با اولویت احداث شهرک‌های مسکونی، انبوه‌سازی و توسعه شهرهای جدید عملیاتی کند.
ب) نسبت به بازنگری شناسنامه فنی- ملکی برای کلیه ساختمان‌های جدیدالاحداث و همچنین ایجاد و راهبری سامانه صدور الکترونیکی آن با رعایت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملّی اقدام کند؛ به طوری‌که امکان درجه‌بندی ساختمان‌ها و مستحدثات جدیدالاحداث در دو بخش کیفیت ساخت و بهره‌وری در چهار رده فراهم شود.
تکمیل مرحله‌ای شناسنامه فنی- ملکی از شروع اخذ پروانه ساخت و در زمان تنظیم گزارش‌های مرحله‌ای توسط مهندسان ناظر تا صدور پایان کار الزامی بوده و شهرداری‌ها مکلف‌اند از صدور پایان‌کار برای ساختمان‌های فاقد شناسنامه فنی- ملکی مورد تأیید سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور خودداری کنند و حسب مورد پرونده تخلفات ساختمانی را برای تعیین تکلیف به کمیسیون مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری و تخلف ناظرین نظام مهندسی را به شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی ساختمان ارجاع کنند.
صرفنظر از این که اگر در طول ۱۵ سال منتهی به برنامۀ هفتم توسعه، سالانه یک درصد رشد کمّی صنعتی‌سازی ساختمان، عملیاتی می‌شد، هم‌اکنون آنچه قرار است تا پایان برنامۀ مذکور محقق شود، ظاهر و تثبیت شده بود. اساساً پژوهش‌ها بیانگر آن است که «در صنعتی‌سازی ساختمان، میزان فعالیت‌های محاسباتی و مهندسی افزایش یافته و ضمن افزایش عملکرد کلی زنجیره تولید، موجبات بهبود کلی فرآیندها فراهم می‌شود. در تولید تمام صنعتی باید کلیه بخش‌ها از جمله سازه‌ای و غیرسازه‌ای، بر اساس تولید مدولار، در کارخانه تولید شود و همه اجزای ساختمان براساس یک معیار و روش مشخص در فرآیندی هماهنگ تولید و برای نصب به محل اجرای پروژه منتقل شود. از سوی دیگر دخالت نیروی انسانی به حداقل ممکن می‌رسد. این مسئله تا حد بسیاری ضریب خطاهای نیروی کار را کاهش می دهد.
صنعتی‌سازی ساختمان در ایران، دارای مزایا و معایبی است که در صورت رعایت موازین، استانداردها و اجرای صحیح روش‌ها معایب آن قابل رفع است. نبود سرمایه‌گذاران کلان در این صنعت از جمله موانع اساسی در توسعه ساختار صنعتی‌سازی به شمار می رود و برقراری الزامات و شرایط لازم برای ورود سرمایه‌گذاران، حمایت‌های حقوقی و مالی کافی و انتقال دانش و آیین‌نامه‌های سیستم‌های مورد تأیید می‌تواند گامی در جهت رشد و توسعه موثر باشد.
بررسی قوانین حوزۀ ساخت‌وساز صنعتی، حکایت از آن دارد که برخی رویکردها از جمله حمایت از سرمایه‌گذاری‌ها و فناوری‌های نوین مورد توجه قرار گرفته است، اما ضرورت تحقق قوانین و مقررات، به‌رغم تأکیدات و اهمیت حفظ حقوق جامعه و بهره‌برداران به عنوان صاحبان حق و جلوگیری از کاهش کیفیت ساخت‌وساز و اعمال نظارت دقیق و توجه به مسئولیت‌های ناشی از فعالیت‌های دست‌اندرکاران مورد تاکید است. با توجه به ضرورت اعمال رویکردهای حقوقی و سیاست‌گذاری برای کاهش خطرپذیری زمین لرزه‌ای، نیازها و اصلاحات قانونی برای نوسازی بافت‌های فرسوده، با لحاظ معیارهای شهرسازی مدرن مورد تأکید است.»
نتیجه‌گیری
با توجه به آنچه گفته شد، تصویر وضعیت موجود، برای تدوین راهبرد حقوقی صنعتی‌سازی ساختمان، به شرح جدول زیر است:
دیدگاهتان را بنویسید