نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور

در شماره های قبلی مجله، بخش اول و دوم مقاله «نظام فنی و اجرایی یکپارجه کشور» منتشر شد که جایگاه اسناد بالادستی کشور و سوابق نظام فنی و اجرایی در قبل و بعد از انقلاب مورد بررسی قرار گرفت و بخشی از تعاریف مربوط به نظام فنی اجرایی طرح ها و پروژه های صنعت نفت نیز بیان شد و ادامه مبحث، در این شماره ارائه می شود.

بحث دوم :ساختار نظام فنی اجرایی کشور
همان طوری که در ابتدای این بحث در اعتقادات نگارنده بیان شد، به‌رغم گذشت فاصله به نسبت طولانی از سوابق نظام فنی و اجرایی در صنعت احداث کشور و همچنین صنعت نفت، برداشت‌های متفاوتی در جایگاه نظام فنی و اجرایی در بین ذی‌نفعان به وضوح دیده می‌شود و هنوز قرائت یکنواخت بین کاربران در مورد نظام فنی و اجرایی وجود نداشته و به طبع قوانین موجود نیز کفایت امر را ندارد و امروز نیز بعد از ۲۸ سال بحث با سازمان برنامه و بودجه در این مورد مفتوح است.
نگارنده در این مورد و در طول ۵۰ سال گذشته و براساس تجربیات آموخته مقالات متعددی در این حوزه نگاشته است که برخی از مهمترین آن‌ها به طور اجمالی در این بحث آورده می‌شود:
۱- نظام‌های اجرایی پروژه‌ها به طور کلی به «دو نظام» شامل نظام سه عاملی (سنتی) و نظام دو عاملی( EPC ) مطرح است.
در نظام سه عاملی کارفرما به طور جداگانه و در قالب دو قرارداد جداگانه مختلف یکی با مهندس مشاور برای انجام دادن کارهای مهندسی پروژه (E) و دیگری با پیمانکار برای انجام دادن کارهای اجرایی پروژه (C ) منعقد می‌کند.
۲- مهندس مشاور مسئولیت تامین خدمات مهندسی پروژه را به عهده دارد و پیمانکار زیر نظر کارفرما و مهندس مشاور(به عنوان دستگاه نظارت) پروژه را به اجرا درمی‌آورد .
۳- در این نظام آنچه با عنوان تامین کالا و تجهیزات پروژه(P) ملاک است، عموماً توسط کارفرما انجام می‌شود، ولی در نظام دوعاملی (EPC) از مرحله مهندسی پروژه تا مرحله مطالعات پایه توسط مهندس مشاور منتخب کارفرما انجام می‌شود و از این مرحله به بعد پیمانکارEPC با تایید مطالعات پایه پروژه ، بخش کالا و تجهیزات پروژه (P) و بالاخره تکمیل مطالعات مهندسی پروژه (E)، بخش ساختمان و نصب (اجرا) و بالاخره راه اندازی پروژه(C) را انجام می‌دهد.
این مبحث براساس آخرین نظام فنی اجرایی منتشره سال ۱۳۸۵ است. فعالیت‌های مربوط به تامین کالا و عملیات اجرایی در زیر مرحله اجرا نوشته شده که این امر با قواعد بین‌المللی مطابقت ندارد.
به‌رغم عدم قرائت یکنواخت بین همه ذی‌نفعان حاضر در صحنه اجرای پروژه‌ها، بالاخص در فضای کارفرمایی مشخص نیست که نظام دو عاملی EPC باید در چه سطحی مورد توجه قرار گیرد که این امر باید در نظام فنی و اجرایی جدید منظور شود.
توضیح : پیشنهاد می‌شود که در قانون جدید قبل از مرحله پیدایش طرح (تعریف طرح یا در قالب آن) مطالعات جداگانه‌ای توسط مهندس مشاور منتخب کارفرما با توجه به همه جهات هر پروژه در مورد انتخاب راهکار نظام EPC دوعاملی در ضوابط سازمان برنامه تعریف شود.

معایب و محاسن نظام اجرایی پروژه‌ها
همان طوری که گفته شد، بدون تردید نظام اجرایی پروژه‌ها از اساسی‌ترین تصمیمات و سیاست‌های کارفرما در چرخه اجرایی هر پروژه است و توفیق کامل در اجرای پروژه‌های عمرانی در کشور از مهمترین تصمیمات کلیدی است. حداقل اصول و رئوس زیر باید در تصمیم‌گیری استراتژیک کارفرما مورد توجه خاص قرار گیرد.
سطح، حجم، ساختگاه هر پروژه از عوامل اصلی انتخاب نظام اجرایی هر پروژه است. قطعاً تمام پروژه‌ها را نمی‌توان و نباید از طریق نظام دو عاملی (EPC) به اجرا درآورد و حل کرد.
توانمندی حاضران در صحنه اجرای پروژه‌ها (کارفرمایان و پیمانکاران) در آگاهی و درک صحیح از حوزه مسئولیت‌های قراردادی از عوامل اصلی است.
وجود قرارداد روشن و شفاف در حوزه مسئولیت‌ها و ریسک از الزامات اصلی این روش است. چرا که قراردادهای مخدوش که بدون اشراف به فضای اجرای پروژه‌ها (به‌خصوص در روش دو عاملی EPC یا استفاده نا صحیح از ضوابط فیدیک) نوشته و به کار گرفته شود، فضای پروژه را به بیراهه خواهد کشاند.
وجود منابع مالی مطمئن در هر دو نظام اجرایی پروژه‌ها به‌ویژه در روش نظام دو عاملی EPC هم از روش تامین منابع مالی مستقیم از منابع دولت و هم در روش تامین منابع مالی از طریق فاینانس در حوزه قراردادهای EPCF
به منظور آگاهی بیشتر از نقاط قوت و ضعف، هر یک از دو نظام سه عاملی، نظام دو عاملی EPC در زیر فهرست شده است.

نقاط قوت و ضعف روش سه عاملی
به علت سابقه طولانی و تداوم اجرای این روش درایران، کارفرمایان، مشاوران و پیمانکاران بیشتر با آن آشنا هستند و تمایل به اجرای طرح با این روش را دارند.
در این روش مسئولیت‌ها و ریسک‌ها بین سه عامل کارفرما/ مشاور/ پیمانکار تقسیم می شود و البته بیشترین ریسک متوجه کارفرما و مشاور طرح است.
در این روش به علت جدا بودن مرحله اجرا با مرحله طراحی تفضیلی و در پی آن خطی بودن انجام فعالیت‌های مطالعات مهندسی و بخش اجرا، بهینه سازی روش اجرای طرح ((Constructability میسر نیست و عموماً به علت کنارهم نبودن طراح با اجرا کننده، نمی‌توان از آخرین پیشرفت‌های به دست آمده در روش‌های اجرایی در مرحله طراحی مهندسی به طور کامل استفاده کرد که این موضوع یکی از معایب اصلی این روش است.
به علت حضور سه عضو مسئول جداگانه (کارفرما/ مشاور/ پیمانکار) در صحنه اجرای پروژه لزوماً اختلاف و بحث و جدل‌های قراردادی بین طرفین در تفسیر و تعبیر مندرجات و متون قرارداد در طول اجرای کار وجود داشته و این چالش بین سه عضو یاد شده باعث تطویل مدت و مبلغ پیمان‌ها شده است.
هیچ انگیزه‌ای برای پیمانکار بخش اجرا (C) برای تغییر و نوآوری در پروژه و بهینه‌سازی وجود ندارد. البته در شرایط کنونی در طرح‌های داخلی دستورالعملی توسط سازمان مدیریت تحت عنوان «مهندسی ارزش حین ساخت» (موضوع بخشنامه شماره ۱۳۷۹۳۲-۱۰۱ مورخ ۲۹/۷/۱۳۸۳ از نوع گروه اول) برای اجرا به دستگاه اجرایی ابلاغ شده است که در این ارتباط پیمانکاران می‌توانند نظرات خود را در مورد طراحی مهندس مشاور و بهینه کردن آن و در پی آن تقلیل مدت ومبلغ پروژه اظهار کنند که در صورت صحت و تأیید کارفرما بخشی از این هزینه‌های تقلیل یافته به پیمانکار تعلق می‌گیرد.
در این نظام مسئولیت اشتباه‌های ایجاد شده در طراحی وصحت حجم‌های پروژه و در نهایت دقیق نبودن ابعاد طرح با هزنیه‌ها بر دوش کارفرما است. چرا که در این روش احجام ومقادیر اولیه طرح محاسبه شده توسط کارفرما یا مهندس مشاور براساس قیمت‌های پایه برای طرح‌های عمرانی و پس از آن نرخ‌های پیشنهادی پیمانکار در مناقصه ملاک عقد قرارداد با پیمانکار بوده و تغییر احجام در طرح با نرخ‌های پیشنهادی پیمانکار (۲۵درصد اضافه بر مبلغ پیمان) پرداخت می‌شود. لذا قیمت نهایی طرح در آخر کار تعیین می‌شود.
کارفرما در انجام مراحل طراحی توسط مهندس مشاور معتمد خود، نظارت بیشتری در طول اجرای پروژه خواهد داشت.
به علت آشنایی بیشتر ذی‌نفعان حاضر پروژه‌ها (کارفرما، مشاور و پیمانکار) یرگزاری مناقصه‌ با سهولت بیشتری انجام می‌شود.
معمولاً افزایش هزینه‌ها در هر سه بخش E، P و C جداگانه قابل ردگیری است.
در این روش انجام مراحل طراحی و اجرای پروژه به صورت خطی ومتوالی و بدون روی‌هم افتادگی است و از این بابت مدت زمان اجرای پروژه طولانی‌تر خواهد بود. این امر یکی از نقیصه‌های اصلی این روش است.
مسئولیت تهیه کالا و تجهیزات طرح (P) عموماً با کارفرما است. تجربه نشان داده است که همواره در این حوزه پروژه‌ها دچار مشکل جدی برای تامین کالا و تجهیزات توسط کارفرما بوده و اجرای آنها دچار تاخیر بیش از اندازه شده است که تا کنون اثرات منفی بر روی پروژه‌ها برجای گذاشته است.
تامین منابع مالی توسط کارفرمایان (بودجه‌بندی و بودجه‌ریزی) عموماً بدون برنامه‌ریزی و مدیریت صحیح انجام می‌شود که این امر یکی از علل اصلی تأخیرات پروژه‌ها در سال‌های اخیر بوده است که این اتفاق در مواردی در اجرای پروژه‌ها با روش دوعاملی (EPC) نیز دیده می‌شود و عارضه بیشتری برای پیمانکار و پروژه در پی دارد.
انتخاب پیمانکار با «پیشنهاد قیمت حداقل نه قیمت صحیح وبهینه»، توسط کارفرمایان و مجریان همواره از مشکلات اجرای پروژه‌ها در هر دو نظام اجرایی بوده است.

نقاط قوت و ضعف روش دو عاملی
نقاط قوت و ضعف روش دوعاملی به شرح زیر است:
در این روش، با ادغام بخش طراحی تفضیلی در بخش مهندسی (E)، تامین کالا و تجهیزات (P) و ادغام آن با بخش اجرا (C) (ساختمان و نصب) مسئولیت و ریسک پیمانکار افزایش و در مقابل ریسک کارفرما کاهش می یابد.
هماهنگی کارهای ستادی و مکاتبات بین سه عضو موثر در پروژه (کارفرما/ مشاور/ پیمانکار) کاهش می یابد و از تصدی‌گری بخش کارفرمایی دولتی و گسترده شدن پیکره دولتی جلوگیری خواهد شد و راه برای گسترده شدن و شکوفایی بخش خصوصی هموارتر می شود.
پیمانکاران تمایل بیشتری به انجام این روش خواهد داشت. زیرا با تمرکز مسئولیت دربخش خدمات پیمانکار و دخالت نکردن مشاور/ کارفرما در بخش E و P ، طرح با سهولت بیشتری به پیش خواهد رفت و تاخیر درانجام اجرای طرح کمتر حادث می شود.
مسئولیت و تعهد قراردادی پیمانکار به مراتب وسیع تراز روش سه عاملی است. زیرا در روش‌های گسترده‌تر دوعاملی(EPC) پیمانکار مسئولیت «عملکردی کامل و صحیح پروژه»((Project Performance را به عهده دارد. این مسئله یکی از حساس‌ترین مسئولیت قراردادی در نظام دو عاملی (EPC) است.
به علت روی‌هم افتادگی بخشی از خدمات مهندسی پروژه و ادغام بخش تامین کالا و اجرای پروژه، درمدت زمان پروژه تقلیل چشمگیری به وجود می آید که این امر از محسنات اصلی این روش است.
به علت ناآشنایی کارفرمایان به این روش و نداشتن تجربه کافی درایران، کارفرمایان تمایل چندانی به پیگیری این روش ندارند.
به علت حضور مهندس مشاور در ترکیب روش دوعاملی ( به صورت عضوی از کنسرسیوم یا JV) و به علت پایین بودن سهم بخش E در پروژه‌های EPC معمولاً قبول مسئولیت کار به طورمشترک ومتضامن ( (Jointly & Severally مورد درخواست کارفرمایان، مهندسان مشاور را دچار مشکل می کند و مشاوران ازاین روش کمتر حاضر به ورود به این حوزه هستند.

تامین منابع مالی در پروژه‌های نظام‌های مختلف
روش متداول تامین منابع مالی پروژه‌ها (Financing) در نظام‌های اجرایی پروژه از روش‌هایF+ EPC ، PPP (BOO، BOT،BLT ) ، بیع متقابل (Buy Back ) و همچنین روش اخیر پیشنهادی وزارت نفت (روش IPC در صنعت نفت) مورد توجه قرار دارد. ورود به جزئیات این امر خود نیاز به بحث مفصلی دارد که شاید از حوصله این نوشتار خارج باشد.

جمع بندی
در این نوشتاراجمالی تلاش شد که به موارد زیر اشاره شود:
نظام فنی و اجرایی یکی از بستر‌های اصلی اجرای پروژه‌ها در صنعت احداث بالاخص در صنعت نفت کشور است که باید با دقت و توجه لازم توسط مسئولان ذی‌ربط، بالاخص سازمان برنامه و بودجه تهیه شود.
بعد از گذشت نزدیک به ۳ دهه هنوز یک قرائت یکنواخت و در قوانین مرتبط به آن هم در فضای سازمان برنامه و هم در فضای قانون‌گذاری وجود ندارد.
بحث تهیه و جایگزینی سند نظام فنی واجرایی یکپارچه در سال‌های اخیر بین سازمان برنامه و بودجه و شورای هماهنگی تشکل‌های صنفی و حرفه‌ای کشور شکل گرفته و در این ارتباط یک متن پیشنهادی ۱۰ صفحه‌ای از طرف سازمان برنامه در اختیار بخش خصوصی از جمله شورای هماهنگی قرار گرفت که در جلسات مختلف نمایندگان شورای هماهنگی با سازمان برنامه به اطلاع آنها رسید. این سند کفایت امر را ندارد و باید با توجه به اسناد و مدارک قبلی و همچنین گذشت بعد از سه دهه ضابطه جدید و کاملی با نگاه به حداقل ۱۰ سال آینده برای نظام فنی و اجرایی کشور تهیه شود .