حریم شهرها؛ قلمرویی با چند قانون و چند متولی
نبض نیوز: حریم شهر قرار بود جایی باشد که رشد شهر در آن کنترل شود؛ محدوده‌ای پیرامون شهر که ساخت‌وساز و تغییر کاربری در آن زیر نظر باشد و توسعه شهری به زمین‌های کشاورزی، منابع طبیعی و سکونتگاه‌های پیرامونی آسیب نزند. اما در عمل، حریم شهرهای ایران خود به یکی از پیچیده‌ترین نقاط مدیریت شهری تبدیل شده است؛ جایی که چندین قانون و دستگاه درباره یک پهنه تصمیم می‌گیرند، مرزهای اداری همیشه با واقعیت شهری همخوان نیست و نظارت بر ساخت‌وسازهای غیرمجاز با موانع حقوقی و اجرایی مواجه است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «چالش‌ها و موانع مدیریت حریم در شهرها و ارائه راهکارهای تقنینی، اجرایی و نظارتی» دقیقاً همین وضعیت را بررسی کرده و به این نتیجه رسیده است که تعدد قوانین و نهادهای مسئول، ابهام در نحوه تعیین حریم، تداخل مرز روستاها با حریم شهرها و ضعف نظارت، مدیریت این پهنه را با مشکل مواجه کرده است. چالش در اطراف کلان‌شهرها جدی‌تر است؛ جایی که شهر دیگر در مرز رسمی خود متوقف نمی‌شود و فعالیت‌های اقتصادی، سکونت و رفت‌وآمد عملاً قلمرویی بزرگ‌تر از محدوده اداری شهر ساخته‌اند.
حریم از کجا آمد؟
موضوع حریم سابقه‌ای طولانی در قوانین شهری ایران دارد. نخستین بار در اصلاح قانون شهرداری در سال ۱۳۴۵، حریم به‌عنوان محدوده‌ای برای توسعه احتمالی شهر و اعمال مقررات مربوط به اقدامات عمرانی مطرح شد. در دهه‌های بعد، قوانین مختلفی درباره محدوده و حریم شهرها تصویب شد و دستگاه‌های مختلف نیز هرکدام بخشی از این پهنه را در حوزه مسئولیت خود قرار دادند.
قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها در سال ۱۳۸۴ تلاش کرد این وضعیت را سامان دهد، اما خود قانون نیز محدودیت‌هایی ایجاد کرد. یکی از مهم‌ترین آنها این بود که حریم شهر نباید از مرز شهرستان یا بخش مربوط فراتر برود.
این محدودیت در مورد کلان‌شهرها اهمیت زیادی پیدا می‌کند. واقعیت فضایی یک کلان‌شهر الزاماً با مرزهای شهرستان و بخش منطبق نیست. ممکن است یک روستا، شهر یا پهنه کشاورزی از نظر تقسیمات سیاسی در قلمرو دیگری قرار داشته باشد، اما از نظر اقتصادی، حمل‌ونقل، سکونت و خدمات، بخشی از مجموعه شهری همان کلان‌شهر باشد. همین اختلاف میان «مرز روی نقشه اداری» و «قلمرو واقعی شهر» یکی از ریشه‌های اصلی اختلاف میان دستگاه‌های مختلف شده است.
مدیریت حریم فقط در اختیار شهرداری نیست. وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها، جهاد کشاورزی، منابع طبیعی، محیط‌زیست، بنیاد مسکن و دستگاه‌های دیگر هرکدام در بخشی از این محدوده مسئولیت دارند.
ساخت‌وساز غیرمجاز، تغییر کاربری زمین کشاورزی و توسعه روستاهای واقع در حریم، هرکدام قواعد جداگانه‌ای دارند و یک قطعه زمین ممکن است همزمان تحت تأثیر چند قانون و چند مرجع قرار بگیرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس این وضعیت را یکی از عوامل تشتت در مدیریت حریم می‌داند. قوانین موازی یا متعارض، اختلاف در تفسیر مقررات و مشخص نبودن دقیق حدود اختیارات دستگاه‌ها، قدرت اجرایی قوانین را کاهش داده است. کمیسیون ماده ۹۹ قانون شهرداری نیز برای رسیدگی به بخشی از تخلفات ساختمانی در حریم پیش‌بینی شده، اما گزارش مرکز پژوهش‌ها ناکارآمدی این سازوکار و ضعف نظارت بر ساخت‌وساز غیرمجاز و تغییر کاربری را از چالش‌های موجود می‌داند.
پشت این پیچیدگی حقوقی، یک مسئله اقتصادی و جمعیتی هم وجود دارد. طی حدود نیم قرن گذشته، مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به سمت کلان‌شهرها، فشار جمعیتی زیادی بر مناطق پیرامونی شهرها ایجاد کرده است.
روستاهای واقع در حریم کلان‌شهرها به تدریج با تقاضای بیشتر برای سکونت و زمین مواجه شده‌اند. نزدیکی به شهر، دسترسی به شبکه حمل‌ونقل و خدمات و تفاوت قیمت زمین با محدوده شهری، این مناطق را به گزینه‌ای برای بخشی از جمعیت تبدیل کرده است. در چنین شرایطی، زمین کشاورزی و باغی نیز تحت فشار قرار می‌گیرد. تغییر کاربری، ساخت‌وساز غیرمجاز و گسترش سکونتگاه‌های پیرامونی، بخشی از پیامدهای همین فشار است.
بر اساس بررسی‌های مورد استناد مرکز پژوهش‌ها، در فاصله سال‌های ۱۳۷۴ تا ۱۴۰۱ به‌طور متوسط روزانه حدود ۶.۷ هکتار از اراضی کشاورزی به شکل غیرمجاز تغییر کاربری داده شده است. بنابراین، مسئله حریم را نمی‌توان فقط یک اختلاف اداری دانست؛ پای اقتصاد زمین و تقاضای سکونت هم در میان است.
از طرف دیگر، برخی روستاهای پیرامون کلان‌شهرها به سکونتگاه‌هایی تبدیل شده‌اند که بخش قابل توجهی از ساکنانشان برای کار و خدمات روزانه به شهر وابسته هستند. در نتیجه، زمین و سکونت در حریم تحت تأثیر مستقیم رشد کلان‌شهر قرار گرفته است، بدون اینکه مدیریت این مجموعه الزاماً به صورت یکپارچه انجام شود.
حریم فراتر از ساخت‌وساز
یکی از بخش‌های مهم گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، توجه به نقش حریم در مدیریت بحران است که معمولاً در بحث حریم کمتر دیده می‌شود. حریم شهرها به دلیل تراکم کمتر، وجود فضاهای باز و فاصله نسبی از برخی مراکز حساس، می‌تواند در شرایط اضطراری به فضای پشتیبان شهر تبدیل شود.
در زمان جنگ، زلزله، سیل یا سایر بحران‌ها، بخشی از جمعیت ممکن است نیاز به خروج موقت از محدوده شهری داشته باشد. اگر این خروج بدون برنامه اتفاق بیفتد، ترافیک، ازدحام در مسیرهای خروج، کمبود خدمات و اختلال در امدادرسانی می‌تواند به مشکل دیگری تبدیل شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است حریم کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ می‌تواند ظرفیت استقرار مراکز اسکان اضطراری و موقت، تأسیسات پشتیبان و برخی خدمات ضروری را داشته باشد. شهرها و سکونتگاه‌هایی مانند پرند، پردیس و اندیشه نیز می‌توانند بخشی از شبکه پشتیبان شهری باشند. اما برای رسیدن به چنین وضعیتی، صرف وجود زمین کافی نیست. مسیرهای دسترسی، خدمات اضطراری، مراکز درمانی، زیرساخت‌های آب و انرژی، محل اسکان موقت و نحوه انتقال جمعیت باید از قبل طراحی شده باشد. این گزارش تأکید می‌کند که تاکنون سیاستگذاری جامع و منسجمی برای استفاده از حریم به عنوان فضای پشتیبان شهری در شرایط بحرانی شکل نگرفته است. تجربه جنگ‌های اخیر نیز اهمیت این موضوع را بیشتر کرده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس برای بررسی این موضوع، تجربه چند کشور را نیز بررسی کرده است؛ از کمربند سبز لندن و «قلب سبز» راندستاد هلند گرفته تا مرز توسعه شهری در پورتلند، کمربند سبز سئول و سیاست‌های کنترل توسعه در پکن و پاریس. این تجربه‌ها یک نسخه واحد ارائه نمی‌کنند. در بعضی کشورها توسعه در کمربند پیرامونی به‌شدت محدود شده و در برخی دیگر، مدیریت رشد شهر با سازوکارهای منطقه‌ای و چندسطحی انجام می‌شود. تفاوت مهم این تجربه‌ها با ایران، فقط در نوع مقررات نیست. در بسیاری از این کشورها، برای قلمروهای پیرامونی شهر یک نهاد یا سازوکار مشخص برای هماهنگی میان شهرداری‌ها، دولت محلی و سایر دستگاه‌ها وجود دارد.
مرکز پژوهش‌ها در بررسی این نمونه‌ها به این نکته می‌رسد که نمی‌توان یک مدل خارجی را عیناً برای ایران اجرا کرد، چون ساختار تقسیمات کشوری، نظام حکمرانی و شرایط اقتصادی کشورها متفاوت است. اما تجربه‌ها نشان می‌دهند که مدیریت حریم بدون هماهنگی میان سطوح مختلف حکمرانی، به‌سختی می‌تواند موفق باشد.
این گزارش نشان می‌دهد، کمبود مقررات به معنای نبود قانون نیست. برعکس، تعداد بالای قوانین و مقررات خود بخشی از مشکل شده است. قوانین متعددی درباره محدوده و حریم، تغییر کاربری اراضی، تقسیمات کشوری، توسعه روستاها، حفاظت از منابع طبیعی و ساخت‌وساز وجود دارد، اما این قوانین همیشه در یک مسیر حرکت نمی‌کنند.
در چنین شرایطی، حتی دستگاهی که وظیفه نظارت دارد ممکن است با محدودیت‌های قانونی، تداخل صلاحیت یا نبود منابع کافی مواجه باشد. گزارش به نبود منابع درآمدی مشخص برای برخی دستگاه‌های متولی حریم نیز اشاره می‌کند.
از طرف دیگر، فناوری نظارت بر زمین نیز هنوز به شکل یکپارچه وارد مدیریت حریم نشده است. استفاده از سامانه‌های اطلاعات جغرافیایی، تصاویر ماهواره‌ای و پهپاد می‌تواند تغییرات کاربری را سریع‌تر شناسایی کند، اما این ابزار زمانی اثرگذار است که اطلاعات میان دستگاه‌های مسئول به اشتراک گذاشته شود و شناسایی تخلف به اقدام اجرایی منجر شود.
نسخه پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها
راهکارهای گزارش در سه سطح تقنینی، اجرایی و نظارتی قرار می‌گیرند. در بخش قانونگذاری، تعیین تکلیف اصلاح قانون سال ۱۳۸۴، بازنگری در ارتباط حریم کلان‌شهرها با تقسیمات کشوری و تدوین قانون جامع مدیریت یکپارچه اراضی شهری و غیرشهری پیشنهاد شده است. همچنین مرکز پژوهش‌ها بر ضرورت تعیین جایگاه مفاهیمی مانند «مجموعه شهری» و «کلان‌شهر» در نظام تقسیمات کشوری تأکید کرده است؛ مفاهیمی که بتوانند واقعیت فضایی شهرهای بزرگ را بهتر از مرزهای فعلی منعکس کنند.
در بخش اجرایی، اجرای کاداستر، افزایش ظرفیت شهرداری‌ها برای کنترل ساخت‌وساز، ایجاد اشتغال در روستاها و شهرهای کوچک برای کاهش فشار مهاجرت و حمایت قضایی از برخورد با زمین‌خواری مطرح شده است. در بخش نظارت نیز ایجاد یک سامانه متمرکز اطلاعات مکانی، پایش مستمر تغییرات کاربری با تصاویر ماهواره‌ای و پهپاد و راه‌اندازی پنجره واحد صدور مجوز پیشنهاد شده است.
یکی از نکات مهم گزارش این است که حریم را نباید صرفاً زمین ذخیره برای توسعه آینده شهر دید. اگر حریم بدون برنامه به عرصه ساخت‌وساز تبدیل شود، همان فضای پیرامونی که قرار بود فشار توسعه شهری را کنترل کند، خودش به بخشی از مسئله تبدیل می‌شود.
در طرف دیگر، اگر این پهنه بدون توجه به نیازهای جمعیتی و اقتصادی پیرامون شهر مدیریت شود، فشار تقاضای مسکن و زمین می‌تواند مسیر دیگری برای توسعه غیررسمی پیدا کند.
بنابراین مسئله حریم در نقطه‌ای میان سیاست زمین، مسکن، محیط‌زیست، تقسیمات کشوری، توسعه روستایی و مدیریت بحران قرار گرفته است. همین چندوجهی بودن باعث شده تصمیم‌گیری یک دستگاه به تنهایی نتواند مسئله را حل کند.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به این مسئله بنیادی اشاره می‌کند که حریم شهرها برای اینکه واقعاً قابل مدیریت باشد، نیازمند یک سازوکار واحد و شفاف است؛ سازوکاری که مرز مسئولیت دستگاه‌ها را مشخص کند، واقعیت فضایی کلان‌شهرها را به رسمیت بشناسد و امکان نظارت مستمر بر زمین را فراهم کند.
در غیر این صورت، حریم همچنان جایی میان شهر و روستا، میان شهرداری و دولت، میان قانون و اجرا و میان توسعه و حفاظت باقی خواهد ماند؛ پهنه‌ای که همه درباره اهمیتش توافق دارند، اما مسئولیت مدیریت آن میان چندین نهاد تقسیم شده است.
دیدگاهتان را بنویسید